翰鸿聚焦 | 突破业主表决僵局：法律赋予小区的“安全应急通道”

背景与目的

随着城市化的发展，公共安全风险呈现多元化、系统化趋势。电梯停运、外墙脱落、消防系统瘫痪、供水设施故障等安全隐患，不仅严重威胁居民的生命财产安全，也对基层社会治理能力构成严峻挑战。尤其在许多小区，因业主共同决策成本高、维修资金使用方案难以达成一致，导致各类安全隐患的整改长期陷入“议而不决、决而难行”的困境。

本文从住宅小区公共安全治理的全局视角出发，系统梳理上海市现行法律法规及政策体系。重点分析在面临各类危及房屋及人身安全的紧急情况时，物业服务企业、业主委员会、业主及政府主管部门等各方主体的法定责任链条，并厘清当常规业主自治程序失灵时，法律预设的统一应急维修路径。本报告旨在为破解住宅小区公共安全治理的普遍性难题，提供一套权责清晰、路径明确的法律框架分析。

一、法律框架与各方主体责任界定

01物业服务企业：公共设施——日常维保的“第一责任人”

根据《民法典》第九百四十二条及《上海市住宅物业管理规定》第四十四条，物业服务企业负有对物业管理区域内共用部位、共用设施设备进行维修、养护、管理，维护相关区域环境卫生和秩序的基本义务。此义务覆盖小区安全的各个方面，具有全面性与持续性。

安全责任范围：包括但不限于消防设施、电梯、电动自行车充电设施、外墙及附属构件、安防监控系统、排水管网、配电系统等所有涉及公共安全的设施设备。

核心责任内容：建立并执行覆盖所有关键设施设备的日常巡检、维护保养、隐患排查制度；确保安全出口、消防与救援通道时刻畅通；对发现的故障或隐患立即采取警示、围护等临时措施，并启动报告与维修程序。

【法条链接】

1.中华人民共和国民法典

第九百四十二条 物业服务人应当按照约定和物业的使用性质，妥善维修、养护、清洁、绿化和经营管理物业服务区域内的业主共有部分，维护物业服务区域内的基本秩序，采取合理措施保护业主的人身、财产安全。

对物业服务区域内违反有关治安、环保、消防等法律法规的行为，物业服务人应当及时采取合理措施制止、向有关行政主管部门报告并协助处理。

2.上海市住宅物业管理规定（2023修正）

第四十四条 物业服务企业应当按照物业服务合同的约定，提供相应的服务。物业服务合同可以约定下列服务事项：

（一）物业共用部位、共用设施设备的使用管理和维护；

（二）共有绿化的维护；

（三）共有区域的保洁；

（四）共有区域的秩序维护；

（五）车辆的停放管理；

（六）物业使用中对禁止性行为的管理措施；

（七）物业维修、更新、改造和养护费用的账务管理；

（八）物业档案资料的保管；

（九）业主大会或者业主委托的其他物业服务事项。

物业服务企业将物业服务区域内的部分专项服务事项委托给专业性服务组织或者其他第三人的，应当就该部分专项服务事项向业主负责。物业服务企业不得将其应当提供的全部物业服务转委托给第三人，或者将全部物业服务支解后分别转委托给第三人。

物业服务企业应当在签订物业服务合同之日起三十日内，将物业服务合同报房管机构备案。

3.中华人民共和国消防法（2021修正）

第十八条 同一建筑物由两个以上单位管理或者使用的，应当明确各方的消防安全责任，并确定责任人对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行统一管理。

住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。

4.上海市消防条例（2023修正）

第十八条 住宅区的物业服务企业应当在管理区域内履行下列消防安全责任：

（一）承接物业管理时，查验共用消防设施的完好状况，做好查验、交接记录，并告知业主委员会；未成立业主委员会的，应当及时告知全体业主；

（二）制定管理区域的消防安全管理制度、操作规程，建立消防档案，并按照相关技术标准规范记载消防档案内容；

（三）按照规定设置消防安全标志，定期进行管理区域内共用消防设施、器材和消防安全标志的维护管理；

（四）开展防火检查，发现火灾隐患及时采取相应措施，对业主、使用人违反消防安全管理规定的行为予以劝阻、制止，并及时向相关部门报告；

（五）制定灭火和应急疏散预案，定期开展消防演练。

物业服务企业发现管理区域内共用消防设施损坏，需要动用专项维修资金进行维修、更新和改造的，按照国家和本市住宅物业管理的相关规定办理。

风险后果：因维护管理失职导致共用设施设备故障，并进而造成人身伤害或财产损失的，物业服务企业将依法承担相应的侵权赔偿责任。司法实践通常根据其过错程度与损害后果的因果关系判定责任比例。

1.（2020）沪01民终551号（上海市第一中级人民法院）上海奉城镇物业管理有限公司与宋良明财产损害赔偿纠纷

案件概况：业主居住的房屋因电气线路故障引发火灾，物业公司因未保障消防通道畅通、消防栓无水等管理失职行为，导致消防车无法及时进入、灭火延误，造成损失扩大。业主起诉物业公司要求赔偿损失，一审法院判决物业承担50%赔偿责任，二审法院改判物业承担30%赔偿责任。

判罚要点：

起火原因≠免责理由：即使火灾由业主自身（电气线路故障）引发，物业对消防设施的管理失职若导致损失扩大，仍需承担相应责任。

关键设施失效责任重：消防栓无水、消防通道堵塞等直接导致灭火失败或延误救援的，是法院认定过错的核心依据。

业主自身责任：作为火灾直接引发者或违法占用通道的行为人，业主自身通常需承担主要责任；若其对损失扩大部分举证不足，亦应承担相应不利后果。

2.（2020）沪01民终2399号（上海市第一中级人民法院）顾郁超等与彭逸群等财产损害赔偿纠纷案件

案件概况：火灾由承租人和业主违章搭建的阁楼电气故障引发，法院认定业主（70%）、承租人（20%）及物业公司（10%）均有过错。其中，物业公司（高建物业）因未履行消防安全防范义务（未维护消防设施），对损失扩大存在过错，故被判承担10%的赔偿责任。 二审维持原判，明确了物业公司在类似事件中未尽安全保障义务，需按过错比例承担相应责任。

法院认为（节选）：

关于高建物业公司对于火灾事故造成的损失是否应当承担相应的赔偿责任的争议。高建物业公司虽辩称其对于火灾及损害后果的发生没有过错而不应承担赔偿责任，但根据查明的事实以及当事人的庭审陈述，发生火灾的XX路XX号房屋存在缺乏必要的消防设施等问题，而高建物业公司作为长期服务系争小区的物业管理企业，本案亦无证据表明其曾向业主或者其他相关部门反映过该些问题或者提出过消防安全防范建议，故高建物业公司并未完全尽到提供消防安全防范服务的义务，其对因火灾所致损失的扩大亦存在一定过错。由此，结合火灾发生的原因、相关当事人的过错程度等本案实际情况，一审法院酌情确定由高建物业公司对于顾郁超的合理损失承担10%的赔偿责任，并无不当，数额亦属合理，本院予以确认。

02业主委员会：公共安全利益的“集体代言人”与“议事枢纽”

业主委员会是业主大会的执行机构，其法律角色决定了其在公共安全事务中核心职能是聚合业主意志、监督物业服务、启动法定程序，而非直接从事专业技术性的安全管理。

代表与监督职责：代表全体业主利益，监督并协助物业服务企业履行物业管理合同及各项法定的安全管理义务。

议事与组织职责：作为业 主共同决策的“组织者”，在收到物业服务企业关于重大安全隐患（无论消防、电梯、外墙或其他）的正式报告及维修方案后，依法及时组织召开业主大会会议，就使用专项维修资金进行表决。

报告与提请职责：当业主大会对紧急维修事项表决未通过，或无法及时形成有效决议时，业委会负有不可推卸的立即向属地街道办事处（乡镇政府）、房屋管理部门及相关专业主管部门（如消防、市场监管）书面报告情况的法定义务，以提请行政介入。

责任边界：业委会一般不承担直接的安全事故赔偿责任。根据《物业管理条例》第十九条规定，其若存在明知存在重大隐患却不组织表决、无正当理由拒绝启动维修程序或阻挠应急维修等明显失职行为，则可能面临行政主管部门的处罚，并在特定情况下承担相应的民事责任。

1.上海市住宅物业消防安全管理办法

第十四条 居（村）民委员会任务

居（村）民委员会应当承担下列住宅物业消防安全任务：

（一）指导和监督业主委员会履行消防安全责任；

（二）协同业主委员会监督物业服务企业实施消防安全防范服务事项；

（三）组织制定防火安全公约，进行防火安全检查；

（四）对所在区域内的孤寡老人、残疾人、瘫痪病人等行动不便人员登记造册；

（五）组织开展以物业服务企业员工为主体，业主、物业使用人参与的志愿消防管理和志愿消防宣传等志愿消防活动，根据需要建立志愿消防队；

（六）法律、法规、规章和消防技术标准规定的其他消防安全任务。

对尚未选聘物业服务企业且未组建业主委员会的住宅小区，居（村）民委员会应当组织业主、物业使用人做好消防安全工作。

2.物业管理条例（2018修正）

第十九条 业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。

业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。

二、核心困境：公共安全事务中的“集体行动困境”

小区公共安全治理的核心法律与社会学困境在于“集体行动困境”。根据《民法典》第二百七十八条，使用专项维修资金需经业主共同决定，且门槛较高。对于电梯更换、外墙整体修缮、消防系统更新等涉及金额大、专业性强的公共安全项目，业主间因费用分摊、方案选择、对风险认知差异等原因，极易陷入长期议而不决的状态。

这种“表决僵局”的法律实质是：一个已被专业权威部门（如房检、消防、市场监管）确认的、客观存在的重大安全风险，因产权人集体决策的低效而持续处于违法和不安全状态。 这不仅使全体业主暴露于风险之下，也让履行报告职责的物业服务企业陷入履职困境，更构成了对不特定公众安全的潜在威胁。

【法定出路：覆盖多类风险的统一应急维修路径】

为破解上述困境，保障在紧急情况下公共利益不受制于个体决策效率，依据《上海市住宅物业管理规定》及市房屋管理局的解读，建立了一套适用于多种公共安全紧急情形的法定应急维修程序，此路径的核心特征在于绕开常规业主表决程序。

根据《上海市住宅物业管理规定》第七十三条及市房屋管理局的解读，可启动应急维修的“紧急情况”已明确化、类型化，覆盖了主要的公共安全风险领域：

建筑结构安全类：屋面、外墙防水严重损坏，造成严重渗漏；楼体外墙墙面有脱落危险；经有资质的房屋质量检测机构出具鉴定报告的其他结构安全隐患。

特种设备安全类：电梯发生冲顶、蹲底、门系统失效等故障，或因安全部件损坏，经特种设备检验检测机构出具整改通知书要求停用的。

消防安全类：消防设施、器材严重损坏，不再具备防火灭火功能，经消防救援机构出具书面整改通知书认定的。

民生设施安全类：公共护栏（围墙）严重破损，可能发生倒塌；楼内排水管线因堵塞、爆裂等造成功能障碍，严重影响业主生活；其他供水、供电设施严重故障影响基本生活。

1.上海市住宅物业管理规定（2023修正）

第七十三条 发生危及房屋安全等紧急情况时，物业服务企业或者自行管理执行机构应当立即采取应急防范措施。

发生下列情况，需要对住宅共用部位、共用设施设备进行维修、更新的，物业服务企业或者自行管理执行机构应当及时制定维修、更新方案：

（一）水泵、水箱（池）故障，影响正常使用的；

（二）电梯故障，电梯专业检测机构出具整改通知书要求停运的；

（三）火灾自动报警系统、自动喷淋系统、消火栓系统损坏，消防部门出具整改通知书的；

（四）外墙墙面、建筑附属构件有脱落危险，经有资质的鉴定机构出具证明的；

（五）屋顶或外墙渗漏等情况，严重影响房屋使用，经有资质的鉴定机构出具证明的。

前款规定的维修、更新事项不属于工程质量保证范围，需要使用专项维修资金的，按照下列规定办理：

（一）业主大会成立前，物业服务企业应当持有关材料，报房管机构审核同意后组织实施。维修、更新费用经具有相应资质的中介机构审价后，报区房屋行政管理部门在专项维修资金中直接列支；

（二）业主大会成立后，物业服务企业或者自行管理执行机构应当持有关材料向业主委员会和物业所在地房管机构报告，并向业主委员会提出列支专项维修资金的申请，经业主委员会审核同意后组织实施。维修、更新费用经具有相应资质的中介机构审价后，在专项维修资金中列支。业主委员会对维修、更新方案未在七日内审核同意，且已出现影响房屋正常使用或者居民人身财产安全情形的，区房屋行政管理部门可以组织代为维修。维修费用经具有相应资质的中介机构审价后，凭审价报告和区房屋行政管理部门出具的支取通知，在专项维修资金中列支。

三、应急维修的标准化操作流程（该流程是一个环环相扣的行政与民事相结合的程序保障机制）

1.启动与取证：

物业服务企业是发现隐患和启动程序的日常首要主体。其关键第一步是获取法定证明文件，如《房屋安全鉴定报告》、《特种设备检测整改通知书》、《消防责令改正通知书》等。这是将“主观风险感知”转化为“客观法律事实”的核心环节。

2.方案制定与审核路径分流：

路径一（常规自治）：在业主大会成立后的小区，物业制定维修方案和预算，报业主委员会审核同意。

路径二（行政补位）：在业主大会成立前，或业委会收到材料后不同意维修、拖延不议或超过规定时限不予答复时，物业应将方案直接报区房屋管理部门审核同意。此规定直接针对业委会可能的“程序性失职”。

3.组织代修与费用保障：

当适用上述“路径二”时，区房屋管理部门有权直接 “组织代为维修” 。工程竣工后，费用经专业审价，由区房管部门作出书面决定，直接从相关业主的住宅专项维修资金账户中列支。若相关业主或业委会拒不缴付，区房管部门可依法申请人民法院强制执行。这从根本上消除了资金支付环节的“二次梗阻”。

4.区域实践创新（以浦东新区为例）：

浦东新区通过建立区、街镇两级房屋应急维修中心，并公开承诺对包括上述多类紧急报修实现 “30分钟内响应” ，将市级法规的框架性规定，转化为可测量、可考核的标准化公共服务，形成了高效的基层安全应急处置网络。

5.发挥检察院的公益诉讼职能（以徐汇区为例）：

徐汇区某建于1998年的小区，因产权单位与居民对方案、报价存在分歧，消防系统瘫痪问题拖延五年未能解决，严重威胁公共安全。2021年，徐汇区人民检察院介入，通过启动公益诉讼诉前程序，多次组织案件磋商，最终推动各方达成共识，完成了整改维修。此案表明，在责任主体缺位、久拖不决的情况下，检察机关可通过公益诉讼介入，监督行政部门履职，从而推动问题解决。

1.上海市住宅物业消防安全管理办法

第二十六条 专项维修资金的列支

共用消防设施损坏，公安机关消防机构出具整改通知书，物业服务企业需要立即动用专项维修资金进行维修、更新和改造的，按照《上海市住宅物业管理规定》的有关规定执行。

因业主委员会不同意在专项维修资金中列支维修费用等原因，导致未按规定实施共用消防设施维修、更新和改造的，公安机关消防机构应当告知区房屋管理部门，区房屋管理部门可以组织代为维修。

区房屋管理部门组织代为维修的，应当作出书面决定并送达业主委员会，明确维修费用由业主承担；代为维修的费用数额经具有相应资质的中介机构审价后，书面告知业主委员会，并明确缴付期限。业主委员会拒不缴付维修费用的，区房屋管理部门应当依法催告业主委员会缴付；经催告后业主委员会仍未缴付的，区房屋管理部门可以依法申请人民法院强制执行。

四、综合风险防范与治理建议

1.强化法定职责履行

督促物业服务企业严格落实《民法典》《消防法》及本市物业管理规定，建立标准化、台账化的公共设施设备日常巡检、维护保养和隐患排查制度。重点加强对消防系统、电梯、外墙、供配电、排水等关键部位的专业化、周期性检测。

2.建立“强制报告”与“首问负责”制

明确物业服务企业对发现可能构成“紧急情况”的严重安全隐患，必须立即向业主委员会（或全体业主）和属地街镇、房管及相应专业主管部门（如消防、市场监管）进行“双报告”，并采取必要临时防护措施。将是否及时、规范报告作为评价其履职和界定责任的重要依据。

3.建设“1+N”实体基层应急维修——执行网络，学习浦东新区成功经验

“1”个区级枢纽平台：

每个区依托现有的房屋维修应急中心、房管集团或指定国有企业，组建一个实体化的“区住宅小区应急维修服务中心”，负责全区范围内重大、复杂应急项目的统筹、指挥、技术支持及直接实施。

“N”个街镇前端网点：在各街道（镇）设立应急维修服务站或指定专门联络机构，负责首接报案、初步核实、协调现场、监督执行，并与区中心联动。

应急维修中心与物业服务企业的关系是 “补位”而非“替代” 。首要责任仍在物业。中心主要处置“市场失灵”（物业无力或不愿做）和“自治失灵”（业主无法达成一致）的紧急情况。

当检察机关发出检察建议或行政部门作出代为维修决定后，应急维修中心可作为最可靠的执行终端，确保行政和司法决定能够迅速落地为具体的维修行动。